本文为第十三届全国政协经济委员会副主任、辽宁省政协原主席夏德仁在新经济学家智库《财税改革下一步》研讨会上的发言稿。图为夏德仁在发言。

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关于当前我国财税体制

改革的几点思考

第十三届全国政协经济委员副主任‍

辽宁省政协原主席

夏德仁

很高兴参加今天专题研究财税改革的的研讨会，在此之前我参加了几次学习贯彻党的二十届三中全会精神的座谈会和研讨会，感觉到大家对财税体制改革给予极大关注，认为是一项具有全局性意义的重大改革，对此我也有同感，只是我个人对这个问题研究得不深，掌握的一手资料不够，所以只能谈谈自己的感受和一些不成熟的思考。

一、财税体制改革是推进中国式现代化，实现强国建设目标，民族复兴伟业的重要保证

财政税收历来是与国家职能相关联的，社会主义主义现代化强国一定是一个人民富裕，财政实力强大的国家，即＂民富国强＂的国家。我们的基本经济制度是社会主义市场经济，在这样一个体制下，让市场机制发挥资源配置的决定性作用，同时发挥好政府的积极作用，需要有一个处理好效率与公平，协调好政府与企业，中央与地方关系的财税体制。尤其面临百年未有之大变局，大国博弈，地缘政治形势日益复杂的形势下，进一步增强我们国家的综合国力和核心竞争力，必须充分发挥好我国的制度优势，进一步强化政府调控的积极作用，因此，通过深化改革，打造一个既能调动市场活力，又能保障政府职能的健康可持续发展的财政税收体系是至关重要的。所以二十届三中全会提出深化财税体制改革是一项具有重大意义的改革，它是推动高质量发展，提高我国综合国力，推进国家治理体系和治理能力现代化实现强国建设民族复兴伟业目标的重要保证。

二、高度重视财政税收领域存在的两极分化

我说的两极分化是指区域间财政状况的两极分化。表现在两方面，一是从全国与地方对比看，中央财政状况好于地方。全国的财政实力不断壮大，全国的财政收入从2012年的11. 7万亿，增长到2023年的21.7万亿。而地方财政状况却存在很大问题，主要表现在财政收支不平衡，2023年地方一般预算收入12万亿元，支出却达到23.6万亿，收支比为1:2，而同期中央本级的收支比为1:1. 4，那么这么大的缺口如何弥补？中央给地方的转移支付大约共10.3万亿，剩下7200亿靠发债来弥补。关于地方政府债务总额有不同的估算，大体上有60万亿的债务，包括显性和隐性债务。从中可以看出地方财政收支不平衡状况。二是从不同地区对比看，各地区财政状况存在很大差异，可以说几家欢喜几家愁。大体上全国各省市的财政状况可以分为两极，一极是财政状况好的省份，特别是对中央财政有净贡献的省市，2010年有10个省市，2022年只有8个省市，这些省市都是发达地区，经济发展质量好，经济结构合理，创新能力强，企业效益好，税源充裕，所以对国家财政有贡献，尽管也有地方债务，但是由于偿还能力强，所以属于良性债务。另一极是财政困难的地区，不仅要依靠中央财政转移支付，而且要通过借债来维持财政平衡。这类地区又分两种情况，一是经济状况落后，需要国家源源不断的输血，二是近些年发展过快，政府支出过大，造成债务过多。去年国办发[2023]47号文件，对12个省份提出要求，更好统筹发展和安全，切实防范化解地方债务风险，加强政府投资项目管理，禁止七个领域的新建项目上马，这从一个侧面说明一部分地区财政的困难状况。

区域间两极分化有可能形成潜在的财政风险。我最近两年率调研组对几大区域板块的十几个省份进行了调研，总体感觉到，区域间的两极分化将继续扩大。发达地区由于财政状况好，通过优惠政策，加快吸纳先进生产要素，包括人才，技术，资本和优秀企业，推动了经济结构更高级化，为今后长期发展奠定更好基础，而欠发达地区由于财政困难，政府的经济调节功能逐渐减弱，缺乏足够的政策能力来防止人才、科技项目和企业的外流，培养新质生产力的能力也受到某种程度的限制，在新的一轮科技革命和产业变革面前落在了后面。两极分化带来的财政风险在于，第一，发达地区对中央财政贡献相对减少，近些年对中央财政净贡献省份的数量总体下降，2000年有12个省份，2010年是10个省份，2022年只有8个省份。我注意到，一些发达省份近年来投资在办高水平大学，从事基础研究科研机构积极性很高，包括一些本来应该由中央政府投资的大科学装置，其实这是用中央的事权替代了对中央财政的贡献。第二，不发达地区依赖输血的势头并未中止，由于需要解决一些历史遗留问题同时面对发展压力进一步加大，未来的中央转移支付会继续扩大，而地方政府债务状况一旦恶化最终也不得不由中央兜底。

三、财税改革的下一步，预防和化解地方财政风险

从中央财政角度看，如果出现风险是有解决办法的，因为国家有货币发行权，可以通过增发货币、适度通货膨胀来化解风险。但是地方财政如果出了风险是不能由自身消化解决的，最终是要由中央政府来兜底的。我认为当前的重要任务是认真学习贯彻三中全会关于深化财税体制改革的精神，进一步理顺中央与地方的财政关系，健全税收制度，增加地方自主财力，更好地调动两个积极性，同时加强财政监督，提高地方财政治理水平。从工作层面看，要重点做好如下工作：

一是摸清地方财政收支和债务情况的底数。目前从客观角度看，地方财政收支和债务情况有许多不透明的问题，比如市县财政收入的水份、拖欠工资、工程款、专款挪用、债务情况，许多时候搞不清，数据不实不准就会影响改革措施的准确性。比如，地方政府债务近几年从最初的11万亿飙升到现在的60万亿，究竟是多少，底数不清楚。

二是分类施策，或一省一策，解决好地方财政的遗留问题。各省都有一些具体的问题，比如辽宁省提出“营改增”改革导致地方主体税种缺失，对共享税依赖程度又很大，影响了自主财力的增长。需要对类似这些问题加强调研，分门别类地加以解决，以确保新财税改革顺利实施。

三是指导地方政府用好财政性建设性资金，提高财政资金的使用效益。当前存在的地方财政风险在很大程度上是由于前期财政支出规模过大，一些地方又存在决策失误，造成投资失败，最后债务缠身。去年我在调研中，看到有些工业园区做好七通一平后废弃掉，造成严重损失，非常可惜，令人痛心。财税体制改革的重要目标就是提高财政资金的使用效率。

四是以完善的财税体制营造高水平的营商环境。对欠发达地区来说，高质量发展是硬道理，而通过全面深化改革，打造市场化、法治化、国际化营商环境，增强吸纳资金、技术、人才等资源的能力，培育新质生产力，促进产业结构优化升级，从长期看这些是培养税源，提高财政实力的根本。所以当前的财税改革一定要与高质量营商环境建设有机结合起来。既要符合建设全国统一大市场的要求，也要保持企业健康发展和吸收新投资项目的合理税负负担，同时要进一步加强行政管理体制改革，降低行政成本，提高服务效率，为市场主体的健康发展创造良好的条件。■